De informatiebeschikking wordt binnen de Belastingdienst minder genomen dan bij invoering de bedoeling was. Als de inspecteur meent dat omkering en verzwaring van de bewijslast aan de orde moet zijn, stelt hij zich steeds vaker op het standpunt dat de vereiste aangifte niet is gedaan.
Vorige maand is er in het kader van een pre-consultatie een beleidsrichting informatiebeschikking gepubliceerd met daarin de knelpunten die worden ervaren rondom informatiebeschikking (Beleidsrichting informatiebeschikking). De meeste knelpunten die worden gesignaleerd, zijn niet nieuw. Er is in 2016 en 2018 ook onderzoek gedaan naar de knelpunten.
Wat moeten we ermee? Tot op heden is niets met knelpunten gedaan en wordt de informatiebeschikking steeds meer een loze bepaling in de wet. Moet er niets mee gedaan worden?
Wanneer kan een informatiebeschikking worden genomen?
Voordat ik op het beleidsdocument inga, eerst nog even kort: “Wat is een informatiebeschikking ook alweer?”, “Wanneer kan het worden genomen”.
Kort en bout kan een informatiebeschikking worden genomen als de inspecteur meent dat belastingplichtige zijn informatieverplichtingen niet of onvoldoende is nagekomen. Ook als niet is voldaan aan de administratie- en bewaarplicht kan een informatiebeschikking worden genomen. De inspecteur is niet verplicht om een informatiebeschikking te nemen.
Als belastingplichtige het niet eens is met de informatiebeschikking kan hij hiertegen bezwaar maken en na afwijzing beroep, hoger beroep en beroep in cassatie instellen.
Beleidsdocument informatiebeschikking
Het duurt te lang
Je kunt tegen een informatiebeschikking procederen tot aan de Hoge Raad. Daarmee hebben we meteen het eerste knelpunt te pakken. Het duurt allemaal te lang. Tijdens een procedure over de informatiebeschikking kan de inspecteur geen belastingaanslagen opleggen. Doet hij dat wel dan vervalt de informatiebeschikking. Dat betekent dat de inspecteur moet wachten tot de procedure helemaal is afgelopen. Dat kan jaren duren. Er kan al die jaren dus niet worden geheven over de jaren die in de procedure zijn betrokken.
In het beleidsdocument wordt geopperd een feitelijke instantie te schrappen. Hierdoor kan de procedure met een aantal jaar worden verkort. Welke instantie moet worden geschrapt? De rechtbank of Hof?
Het schrappen van de procedure bij de rechtbank heeft als voordeel dat de werkdruk bij de rechtbank wordt verlicht volgens het document. Het Hof moet dan wel zelf de feiten vaststellen. Dat zou volgens het beleidsdocument een nadeel kunnen zijn. Dat zie ik niet. Het lijkt mij geen probleem voor de hoven om de feiten vast te stellen. Eerder heeft de Raad voor de Rechtspraak ook aangegeven dat een procedure over de informatiebeschikking via de hoven kan verlopen.
Ik ben voorstander van een verkorte procedure. Sterker, in 2007, ruim voor de invoering van de wetgeving, ging ik samen met mr. drs. Frans Jozef Haas, senior-raadsheer bij gerechtshof in Amsterdam, nog een stap verder (TFB 2007/3). Wij stelden een snelle toets bij de rechter voor dus zonder bezwaarfase en zonder mogelijkheid van doorprocederen. Het is veelal een feitelijke toets. Gechargeerd, mag de inspecteur de informatie vragen of treedt hij daarmee buiten zijn bevoegdheid? In de inlichtingenfase zal de toets vaak niet meer dan marginaal zijn omdat een volledig overzicht van ze zaak op dat moment vaak nog ontbreekt. Tijdens de parlementaire behandeling is het alternatieve voorstel dat wij hadden voorgesteld, behandeld, maar heeft het niet gehaald. Volgens de indieners van het wetsvoorstel zou de rechter – kort gezegd- meer tijd willen en een snelle toets zou niet kunnen. Ook het feit dat er niet kan worden doorgeprocedeerd, werd destijds als een nadeel gezien (TK, 2007-2008, nr. 30.645, nr. 9, p 3, “Een alternatief voorstel voor de procesgang”).
Wie de rechtspraak over de informatiebeschikkingen nader bestudeerd, ziet dat de inspecteur in de meeste gevallen gelijk krijgt van de belastingrechter. De bevoegdheid van de inspecteur om informatie op te vragen is namelijk ruim en de belastingrechter treedt daar niet snel in. Als de gevraagde informatie van belang kan zijn dan mag de inspecteur het in beginsel vragen.
De Hoge Raad treedt, gelet op de feitelijke aard van de beoordeling, meestal niet in de uitspraken van de feitenrechter. Maar er zijn wel arresten van de Hoge Raad over de informatiebeschikking, waar gaan die dan over?
Hoewel de wet waarbij de informatiebeschikking werd geïntroduceerd in feite maar een wetsartikel bevatte en de parlementaire behandeling meerdere jaren in beslag had genomen, was de wetgeving niet volledig doordacht.
Op vragen als: “Mag de inspecteur ook in bezwaar een informatiebeschikking nemen?” (HR 2 oktober 2015, nr. 14/06080, ECLI:NL:HR:2015:2895), “Geldt de bepaling ook voor de administratie?” (HR 2 oktober 2015, nr. 14/02335, ECLI:NL:HR:2015:2795), “Kan de inspecteur voor meerdere jaren en meerdere belastingmiddelen een informatiebeschikking nemen?” (HR 11 december 2015, nr. 15/02637, ECLI:NL:HR:2015:3489) en “Hoe werkt het met de verlenging van de aanslagtermijnen als de informatiebeschikking vervalt doordat de inspecteur een belastingaanslag heeft opgelegd?” (HR 28 januari 2022, nr. 21/00145, ECLI:NL:HR:2022:84) waren onbeantwoord gebleven. Ook was er geen overgangsrecht. De rechtspraak van de Hoge Raad over de informatiebeschikking geeft voornamelijk antwoorden op dit soort vragen, heel belangrijk maar het ging dus veelal niet over de vraag of de inspecteur de vragen mocht stellen.
Administratie- en bewaarplicht uit de informatiebeschikking
Volgens het beleidsdocument past de administratie- en bewaarplicht niet onder de informatiebeschikking.
De staatssecretaris van Financiën verdedigde dat standpunt al kort na invoering van de informatiebeschikking. Ik vond dat niet zo’n gek standpunt. In TFB 2016/08 schreef ik, wederom met mr. drs. F.J.P.M. Haas, hierover:
“Voorts kan worden verdedigd dat het ook niet direct voor de hand ligt het niet voldoen aan de administratieve verplichtingen vast te leggen in een beschikking waarover vervolgens voorafgaande aan de aanslagregeling kan worden geprocedeerd. Niet ten onrechte betoogde de staatssecretaris dat het ‘nemen van een informatiebeschikking (…) niet past bij het karakter van de administratie- en bewaarverplichting’. Gaat het om informatieverplichtingen als die van art. 47 AWR, dan heeft een informatiebeschikking in ieder geval tot op zekere hoogte het karakter van een ingebrekestelling; aan de bewijssanctie kan worden ontkomen door alsnog aan de verplichtingen te voldoen. Ten aanzien van de administratieplicht is dat evenwel in de meeste gevallen onmogelijk. De Hoge Raad overwoog in het arrest 14/02335 dan ook dat voor het standpunt dat in verband met de naleving van de in art. 52 AWR neergelegde administratieverplichtingen een informatiebeschikking alleen is vereist ingeval de inspecteur specifieke eisen wenst te stellen aan de te voeren administratie enige steun vindt in de parlementaire behandeling. Hij gaf er evenwel desalniettemin de voorkeur aan niet af te wijken van de tekst van de wet”.
Ook de Hoge Raad had wel begrip voor het standpunt van de staatssecretaris maar sloot aan bij de wettekst (HR 2 oktober 2015, nr. 14/02335, ECLI:NL:HR:2015:2795). De wettekst was duidelijk op dat punt.
Volgens het beleidsdocument kan het uitsluiten van de administratieplicht ook nadelen hebben. Als grootste nadeel wordt genoemd dat de omvang van de administratieplicht niet meer kan worden getoetst. Dat is inderdaad een nadeel. In de hoofdzaak over de belastingaanslag kan dat ook aan de orde komen, maar kan belastingplichtige er in dat geval ervan uit gaan dat hij alsnog de gelegenheid krijgt om de informatie aan te leveren als de rechter vindt dat de informatie tot de administratie behoort?
Belastingplichtige is in dat geval afhankelijk van het oordeel van de rechter en kan zich niet meer rechtstreeks op een wettelijke bepaling beroepen.
Ex- nunc toetsing informatiebeschikking
In het beleidsdocument wordt voorts voorgesteld om de toetsing van de informatiebeschikking te veranderen van ex-tunc naar ex-nunc.
Wat betekent dat? Ex-tunc toetsing betekent dat de bij de beoordeling of de informatiebeschikking terecht is afgegeven, moet worden beoordeeld naar het moment van het nemen/afgifte van de beschikking. Doorslaggevend is over welke informatie de inspecteur op het moment van afgifte beschikte. Later verstrekte informatie is dan niet meer relevant voor de beslissing of de informatiebeschikking terecht is genomen, maar wordt wel meegenomen voor het antwoord op de vraag of het gevolg, de omkering en verzwaring van de bewijslast, gerechtvaardigd is. Als de gevraagde informatie alsnog is verstrekt, zal omkering achterwege moeten blijven.
In het beleidsdocument wordt voorgesteld om de rechtmatigheid van de informatiebeschikking te beoordelen naar het moment van de beoordeling van de rechtmatigheid en niet langer naar moment van afgifte. Kortom, ook later verstrekte informatie wordt in dat geval meegenomen. Belastingplichtige krijgt op die manier een hersteltermijn tot in beroep. Of een andere toetsing materieel tot wezenlijk andere uitkomsten leidt, is de vraag, maar misschien zie ik iets over het hoofd.
Opheffen van de hersteltermijn
Als belastingplichtige geen gelijk krijg in een procedure over de informatiebeschikking krijgt hij van de rechter een hersteltermijn als herstel nog mogelijk is. Voor de administratieplicht heeft de Hoge Raad beslist dat herstel niet meer mogelijk is (HR 4 juni 2021, nr. 19/03029, ECLI:NL:HR:2021:82). Een hersteltermijn kan dan achterwege blijven.
Volgens het beleidsdocument kan de hersteltermijn worden opgeheven omdat uit onderzoek is gebleken dat deze niet werkt. Wat er precies niet werkt, wordt niet duidelijk. De informatie wordt niet verstrekt of wordt de inspecteur aan het lijntje gehouden?
Moet het daarom worden opgeheven? De hersteltermijn is in de wet gekomen, zodat belastingplichtigen de inhoud van informatieverzoeken zonder risico op omkering en verzwaring van de bewijslast aan de belastingrechter kunnen voorleggen. Het schrappen van de hersteltermijn doet een groot deel van de rechtsbescherming teniet. Wie durft het risico om over de informatiebeschikking te procederen dan nog te nemen? Het lijkt me niet onoverkomelijk om een paar weken te wachten met het opleggen van de belastingaanslagen tot de hersteltermijn is verstreken.
Opheffen van de informatiebeschikking
Misschien was het voorstel om de hersteltermijn te schrappen een opstapje naar het voorstel om de informatiebeschikking maar helemaal te schrappen.
Om alle problemen in een klap op te lossen, wordt voorgesteld om de informatiebeschikking uit de wet te halen. De beoogde rechtsbescherming zou niet zijn bereikt met informatiebeschikking en is meer theoretisch.
Het uit de wet halen van de informatiebeschikking is een achteruitgang van de rechtsbescherming vinden belastingambtenaren. Om te voorkomen dat de rechtsbescherming verslechtert, wordt als oplossing voorgesteld om de verzwaring van de bewijslast uit de wet te halen. Dus wel omkering van de bewijslast als niet aan de informatieverplichting is voldaan maar, geen verzwaring.
Volgens het beleidsdocument is in de praktijk niet de omkering van de bewijslast het probleem maar de verzwaring. De verzwaring is inderdaad een probleem in de praktijk, maar of je daarmee het gebrek aan rechtsbescherming oplost?
Voor belastingplichtige is het wellicht een minder groot risico om te zeggen bij het zoveelste vervolgverzoek: “Ik vind het mooi geweest, ik doe het niet meer?”, maar moet die beslissing bij belastingplichtige worden gelegd?
Moet de Belastingdienst niet zelf de uitoefening van de eigen bevoegdheden beter afbakenen? Moet de belastingrechter dat niet meer begrenzen als de inspecteur dat niet doet?
In een woonplaatsonderzoek is het mijns inziens bijvoorbeeld echt niet nodig dat de inspecteur van dag tot dag probeert vast te stellen waar belastingplichtige de afgelopen 12 jaar was, wat hij heeft precies heeft gedaan en met wie? In een geval kon ik het standpunt van de inspecteur zo opschrijven met onderbouwing en al, toch bleven de vragenbrieven komen.
Ga je dan de belastingrechter? Nee, want het risico dat de belastingrechter beslist: “Het mag want het gevraagde kan van belang zijn voor de belastingheffing” is te groot. De vragen waren op zichzelf ook niet zo vreemd, alleen het was volstrekt overbodig om nog meer te vragen. Zou de belastingrechter daarin meegaan? Daar kun je niet van op aan. Het risico dat je dan na jaren procederen alsnog met lege handen staat, is te groot.
Het is nu in de praktijk dus vaak zo dat het aan de belastingplichtige is om de inspecteur duidelijk te maken dat hij genoeg informatie heeft om te kunnen beslissen.
Overige maatregelen
Het document bevat voorts een aantal andere voorstellen, zoals het codificeren van de rechtspraak van de Hoge Raad en artikel 49 van de Invorderingswet (formele bepaling over aansprakelijkstellingen) moet nog steeds worden aangepast.
Informatieverzoeken aan niet bestaande vennootschappen
Problemen worden door de Belastingdienst voorts ervaren bij informatieverzoeken aan niet meer bestaande vennootschappen. Volgens de Hoge Raad kunnen er geen vragen worden gesteld aan niet meer bestaande vennootschappen (HR 21 april 2023, nr. 20/04297, ECLI:NL:HR:2023:543). De voorgestelde maatregel moet dat oplossen.
Ben ik voor de voorgestelde aanpassingen?
Ben ik voor aanpassingen? Ik vind het verkorten van de procedure een goed voorstel, maar ik zie in de voorstellen weinig echte verbetering van de rechtsbescherming. Om de rechtsbescherming bij informatieverzoeken serieus te verbeteren moet naar mijn mening naar de inhoudelijke toetsing worden gekeken. In het beleidsdocument wordt er niet expliciet aandacht aan besteedt, maar de rechtsbescherming wordt naar mijn mening vooral als niet voldoende ervaren omdat de inspecteur veel ruimte heeft bij de uitoefening van zijn bevoegdheden en deze bevoegdheden nauwelijks worden begrensd. Niet door de Belastingdienst zelf, maar ook niet door de belastingrechter.
Wil je iedere week als eerste een update ontvangen? Meld je dan aan via deze link
